Αναρτήσεις
Παραβάσεις του προγράμματος ANTINERO στον Έβρο
Ελεγκτικό Συνέδριο: Μη νόμιμες οι απευθείας αναθέσεις συμβάσεων του προγράμματος Antinero
Σοφία Παυλάκη, Δικηγόρος παρ’ ΑΠ, M.Sc. Περιβαλλοντική & Δασική πολιτική
Σοβαρές παραβιάσεις της νομοθεσίας για τις δημόσιες συμβάσεις (ν. 4412/2016) κρίθηκε με την απόφαση 1379/2024 του Ελεγκτικού Συνεδρίου (Τμ. 7ο) ότι συντελούνται στο πλαίσιο της ανάθεσης συμβάσεων του Προγράμματος Antinero.
Η υπόθεση αφορά την κατασκευή αντιπλημμυρικών έργων του Προγράμματος Προστασίας Δασών «Antinero II» που χρηματοδοτείται από το Ταμείο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (ΤΑΑ), σε πυρόπληκτες περιοχές ευθύνης του Δασαρχείου Αλεξανδρούπολης στον νομό Έβρου μετά τις καταστροφικές πυρκαγιές του 2023, για τα οποία έγινε απευθείας προσφυγή στη διαδικασία της διαπραγμάτευσης χωρίς προηγούμενη δημοσίευση προκήρυξης, γεγονός που σύμφωνα με το Δικαστήριο, συνιστά ανεπίτρεπτη παρέκκλιση από τον κανόνα τήρησης της προβλεπόμενης νόμιμης τακτικής διαγωνιστικής διαδικασίας.
Σύμφωνα με την απόφαση, μετά τις εκτεταμένες πυρκαγιές που εκδηλώθηκαν στον νομό Έβρου το καλοκαίρι του 2023, οι περιοχές που επλήγησαν κηρύχθηκαν σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης, ωστόσο η δυνατότητα αυτή επιτρέπεται μόνο στις περιοριστικά προβλεπόμενες εξαιρετικές περιπτώσεις, οι οποίες σε κάθε περίπτωση πρέπει να ερμηνεύονται συσταλτικά, η δε ύπαρξη «κατεπείγουσας ανάγκης εξαιτίας απρόβλεπτων γεγονότων» δεν παρέχει διακριτική ευχέρεια στην αναθέτουσα αρχή να επιλέξει μη διαγωνιστική διαδικασία, όπως συνέβη εν προκειμένω από το ΥΠΕΝ και το ΤΑΙΠΕΔ.
Στην προκειμένη περίπτωση, όπως έγινε δεκτό με την Πράξη 351/2024 του Ε’ Κλιμακίου του Ελεγκτικού Συνεδρίου η οποία επικυρώθηκε με τη σχολιαζόμενη απόφαση (σκ. 22), με την ένδικη σύμβαση επιδιώχθηκε μία ιδιαίτερα εκτεταμένη παρέμβαση στην περιοχή, στο πλαίσιο ενός ευρύτερου και μακροπρόθεσμου σχεδιασμού για την κατασκευή αντιπλημμυρικών έργων, με σκοπό τη μόνιμη, διαρκή και πάγια (σε βάθος χρόνου) προστασία της περιοχής. Επομένως, δεν συνέτρεχε περίπτωση κατεπείγουσας ή έκτακτης ανάγκης εξαιτίας απρόβλεπτων γεγονότων, η οποία θα μπορούσε να δικαιολογήσει την προσφυγή στην εξαιρετική διαδικασία του άρθρου 32 παρ. 2 περ. γ’ του ν. 4412/2016, για τούτο το Κλιμάκιο του Ελεγκτικού Συνεδρίου αρνήθηκε να εγκρίνει το σχετικό σχέδιο σύμβασης.
Α. Έλλειψη κατεπείγουσας ανάγκης
Ειδικότερα, το Δικαστήριο έκρινε ότι παρ’ όλο που η αποκατάσταση των ζημιών που προκλήθηκαν στην περιοχή του Έβρου από τις καταστροφικές πυρκαγιές του 2023 συνιστά ανάγκη οφειλόμενη σε γεγονότα απρόβλεπτα, εντούτοις η εκτεταμένη παρέμβαση στην πληγείσα περιοχή, με χρονικό ορίζοντα υλοποίησης τους 19 μήνες, υπερβαίνει το απολύτως αναγκαίο μέτρο για την αντιμετώπιση της επικαλούμενης «κατεπείγουσας ανάγκης». Τούτο συνάγεται κατά το Δικαστήριο κυρίως από το γεγονός ότι κατά τον σχεδιασμό του έργου δεν εντοπίστηκαν τα σημεία που χρήζουν επεμβάσεων κατεπείγουσας αποκατάστασης, αλλ’ η εκτέλεσή του αποσκοπεί πρωτίστως στην ολιστική αποκατάσταση των συνεπειών της αποψίλωσης των καμένων δασικών εκτάσεων, ώστε να καταστεί εφικτή η φυσική επανίδρυση του οικοσυστήματος και η επαναφορά της προηγούμενης κατάστασης και δευτερευόντως στην άμεση αντιμετώπιση των πλημμυρικών φαινομένων της φθινοπωρινής - χειμερινής περιόδου που έπεται της εκδήλωσης των πυρκαγιών.
Επιπλέον έγινε δεκτό ότι και η χρηματοδότηση του έργου σε βάρος των πιστώσεων του Ταμείου Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας, λόγω της χρονοβόρας διαδικασίας των προβλεπομένων εγκρίσεων, στερείται της απαιτούμενης ευελιξίας για την ταχεία διάθεση πόρων με κατεπείγοντα χαρακτήρα. Μόνη δε η κήρυξη της περιοχής σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης κατά τον χρόνο διενέργειας της διαδικασίας διαπραγμάτευσης, δεν αρκούσε για να θεμελιώσει την κατεπείγουσα φύση της ανάθεσης του έργου και την επιλογή της διαδικασίας απ’ ευθείας ανάθεσης, χωρίς τη συνδρομή των απαιτούμενων εκ του νόμου προϋποθέσεων (σκ. 30-31).
Όπως επομένως έκρινε το Ελεγκτικό Συνέδριο, στην περίπτωση των εν λόγω συμβάσεων για έργα του Antinero, η προσφυγή στη διαδικασία της απευθείας διαπραγμάτευσης αντί της τακτικής (ανοικτής ή κλειστής) διαγωνιστικής διαδικασίας για την ανάθεση της σύμβασης, έστω και με συντετμημένες προθεσμίες, παρίσταται μη νόμιμη, διότι δεν συντρέχουν οι απαιτούμενες από τις διατάξεις του άρθρου 32 παρ. 2περ. γ’ του ν. 4412/2016 προϋποθέσεις του «απολύτως απαραίτητου μέτρου» και του «κατεπείγοντος», οι οποίες είναι άρρηκτα συνδεδεμένες μεταξύ τους. Σε περίπτωση δε που για την αντιμετώπιση μιας απρόβλεπτης κατάστασης λαμβάνονται μέτρα πάγιου χαρακτήρα που υπερβαίνουν το απαραίτητο μέτρο, οι ανάγκες που θεραπεύονται δεν μπορούν, κατά λογική και νομική ακολουθία, να θεωρηθούν «κατεπείγουσες», όπως απαιτούν οι ως άνω διατάξεις (ΕλΣυνΟλ 1188/2023, ΕλΣυν1633/2023).
Β. Ενιαίος και μακροπρόθεσμος χαρακτήρας του έργου
Οι προϋποθέσεις για την εξαιρετική εφαρμογή της διαδικασίας ανάθεσης του άρθρου 32 παρ. 2γ’ ν. 4412/2016 χωρίς προηγούμενη δημοσίευση προκήρυξης, έγινε δεκτό ότι δεν συνέτρεχαν στην εξεταζόμενη σύμβαση και για τον λόγο ότι αυτή αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα ενός συνολικού έργου που αποσκοπεί σε ένα ενιαίο αποτέλεσμα, το οποίο πρόκειται να πραγματοποιηθεί στην περιοχή του Έβρου. Στερούνται επομένως κατά την απόφαση οι εν λόγω συμβάσεις του προγράμματος Antinero του χαρακτήρα των «εντοπισμένων παρεμβάσεων» που προορίζονται να ικανοποιήσουν μία άκρως κατεπείγουσα, άμεση και παρούσα ανάγκη υπό καθεστώς ανωτέρας βίας, σύμφωνα με τη σαφή έννοια των ως άνω διατάξεων.
Αντιθέτως, οι συμβάσεις αυτές του προγράμματος Antinero αποτελούν κατά την απόφαση ιδιαιτέρως εκτεταμένες παρεμβάσεις στο πλαίσιο ενός ευρύτερου και μακροπρόθεσμου σχεδιασμού της αναθέτουσας αρχής για την κατασκευή έργων μόνιμης, διαρκούς και πάγιας προστασίας της περιοχής από μελλοντικά ακραία καιρικά φαινόμενα, που σε καμία περίπτωση δεν δικαιολογούν την προσφυγή στην έκτακτη διαδικασία ανάθεσης του άρθρου 32 παρ. 2 περ. γ’ του ν. 4412/2016 (ΕλΣυνΟλ 1325/2023).
Η έλλειψη συνδρομής των προϋποθέσεων προσφυγής στη διαδικασία της απ’ ευθείας ανάθεσης συνάγεται αναλυτικότερα κατά την απόφαση κυρίως από τα ακόλουθα στοιχεία (σκ. 29-30):
α) Από το αντικείμενο του έργου που αφορά την κατασκευή ιδιαιτέρως μεγάλου πλήθους φραγμάτων, ήτοι συνολικά 440 φραγμάτων στο σύνολο των λεκανών απορροής της περιοχής, ενώ επιπλέον θα γίνουν και εργασίες διάνοιξης βοηθητικών οδών.
β) Από την τεχνική πολυπλοκότητα του συνολικού έργου, το οποίο συνιστά μία σύνθετη και πολυπαραγοντική διαδικασία, λαμβανομένου υπόψη ότι τα υπό κατασκευή φράγματα δεν δύναται να θεωρηθεί ότι αποτελούν μεμονωμένα έργα, αλλ’ είναι άρρηκτα συνδεδεμένα μεταξύ τους συνιστώντας συνεκτικό δίκτυο και ενιαίο σύστημα διευθέτησης χειμάρρων χάριν της ανάγκης ενιαίας διαχείρισης εκάστης λεκάνης απορροής.
γ) Από τον υψηλό προϋπολογισμό του συνολικού έργου (40.352.064,68 ευρώ χωρίς ΦΠΑ) και του ελεγχόμενου τμήματος (10.578.155,70 ευρώ χωρίς ΦΠΑ) που είναι συνακόλουθος του μεγάλου πλήθους των προς κατασκευή φραγμάτων, της τεχνικής πολυπλοκότητας του έργου και της ευρύτατης παρέμβασης που θα γίνει στην περιοχή.
δ) Από το γεγονός ότι το έργο στοχεύει στην αντιπλημμυρική προστασία της πληγείσας περιοχής με μακροπρόθεσμα αποτελέσματα, ήτοι με πάγιο και διαρκή τρόπο, αποσκοπώντας στην ολιστική αποκατάσταση των συνεπειών της αποψίλωσης των καμένων δασικών εκτάσεων.
ε) Από τον πάγιο και μακροπρόθεσμο χαρακτήρα του σχεδιασμού του έργου και κυρίως από το γεγονός ότι για την υδρολογική ανάλυση της καμένης ελήφθη υπόψη η περίοδος επαναφοράς 100 ετών πριν την πυρκαγιά, οι τωρινές συνθήκες και οι συνθήκες που θα επικρατούν το έτος 2050.
στ) Από το γεγονός ότι το ελεγχόμενο έργο αποτελεί μέρος συνολικού έργου, με το οποίο καλύπτονται οι ανάγκες αντιπλημμυρικής προστασίας της ευρύτερης περιοχής του Έβρου.
ζ) Από την επιλογή για την υλοποίηση των έργων του συστήματος «μελέτης - κατασκευής» το οποίο καταδεικνύει ότι, κατά τη λήψη της απόφασης προσφυγής στην απ’ ευθείας διαδικασία του άρθρου 32 παρ. 2γ’ ν. 4412/16, δεν είχε οριστικοποιηθεί ο σχεδιασμός, επομένως το έργο δεν ήταν ώριμο ούτε πρόσφορο για την αντιμετώπιση μιας κατεπείγουσας ανάγκης, και
η) Από τη διάρκεια εκτέλεσης του έργου η οποία, ορισθείσα στους 19 μήνες από την υπογραφή της σύμβασης και προβλέποντας χρόνο συντήρησης 15 μηνών μετά την ολοκλήρωση του έργου, καταδεικνύει ότι πρόκειται για έργο μακρόπνοου σχεδιασμού που δεν προορίζεται να καλύψει «κατεπείγουσες ανάγκες».
Επομένως, σύμφωνα με την απόφαση, τα αντιπλημμυρικά και αντιδιαβρωτικά έργα που πραγματοποιήθηκαν στις καμένες εκτάσεις του Έβρου για την κατασκευή κορμοδεμάτων, κορμοφραγμάτων και κλαδοδεμάτων με βασική ύλη το ξύλο ή τα κλαδιά, αντιστοίχως, από την υλοτομία νεκρών δέντρων, ήτοι δέντρων κατεστραμμένων από την πυρκαγιά, ενταγμένα στο πρόγραμμα Antinero προϋπολογισμού 6.888.351,14 ευρώ (χωρίς ΦΠΑ) και 1.066.513,04 ευρώ (χωρίς ΦΠΑ), αντιστοίχως, επέτρεψαν, παρά τα αντιθέτως προβαλλόμενα από το ΥΠΕΝ και το ΤΑΙΠΕΔ, τον σχεδιασμό έργων πάγιας και διαρκούς αντιπλημμυρικής και αντιδιαβρωτικής θωράκισης της περιοχής που σκοπό έχει να ανακουφίσει τις πυρόπληκτες περιοχές σε βάθος χρόνου. Ως εκ τούτου, τα υπό κρίση έργα δεν αφορούσαν έκτακτη, κατεπείγουσα και απρόβλεπτη ανάγκη και έπρεπε να είχαν ανατεθεί με τη διενέργεια τακτικής διαγωνιστικής διαδικασίας.
Γ. Αναιτιολόγητος αποκλεισμός της τακτικής διαδικασίας
Κατά την απόφαση, για την απευθείας προσφυγή στην εξαιρετική διαδικασία του άρθρου 32 παρ.2 περ. γ’ του ν. 4412/2016, δεν αιτιολογήθηκε επαρκώς ούτε προέκυψε η αδυναμία ανάθεσης με την τακτική διαγωνιστική διαδικασία (ΕλΣυνΟλ 378/2024). Μόνη δε η διενέργεια της διαπραγμάτευσης κατά τον χρόνο ισχύος της αρχικής ή παραταθείσας κατάστασης έκτακτης ανάγκης στην περιοχή χωρίς τη συνδρομή των απαιτούμενων λοιπών προϋποθέσεων, δεν αρκούσε για να δικαιολογήσει την επικαλούμενη από το ΥΠΕΝ και το ΤΑΙΠΕΔ δήθεν κατεπείγουσα φύση των μέτρων ούτε την προσφυγή της δασικής διοίκησης στη διαδικασία των απευθείας αναθέσεων. Ούτε η μακρά διάρκεια της τακτικής διαγωνιστικής διαδικασίας δύναται κατά την απόφαση να δικαιολογήσει την απευθείας προσφυγή στην εξαιρετική διαδικασία της διαπραγμάτευσης χωρίς δημοσίευση προκήρυξης, εφόσον δεν συνέτρεξαν οι σωρευτικώς απαιτούμενες προϋποθέσεις του άρθρου 32 παρ. 2 περ. γ′ ν. 4412/2016 και το έργο δεν εκάλυπτε κατεπείγουσες ανάγκες(σκ. 29-31).
Η απόφαση επεσήμανε και ότι λόγω της απευθείας ανάθεσης με τη διαδικασία της διαπραγμάτευσης χωρίς προκήρυξη, προσήλθαν μόνον δύο εκ των πέντε προσκληθέντων οικονομικών φορέων, κατόπιν δε του αποκλεισμού του ενός εξ αυτών το έργο κατακυρώθηκε στο σύνολό του στον μοναδικό εναπομείναντα υποψήφιο με χαμηλό ποσοστό έκπτωσης ύψους 2,70%, ενώ όπως προκύπτει από την ασκηθείσα προδικαστική προσφυγή, υπήρχε ενδιαφέρον συμμετοχής και από άλλες κατασκευαστικές εταιρείες(σκ. 22).
Δ. Εν κατακλείδι…
Ενόψει όσων προαναφέρθηκαν, μη νομίμως ανατέθηκαν οι συμβάσεις για τα εξεταζόμενα έργα του προγράμματος Antinero με τη διαδικασία της απευθείας διαπραγμάτευσης του άρθρου 32 ν. 4412/2026. Έγινε επίσης δεκτό ότι μη νομίμως παρακάμφθηκε από την αναθέτουσα αρχή (ΥΠΕΝ) η εφαρμοστέα τακτική διαγωνιστική διαδικασία χωρίς να ζητηθεί βελτιωμένη προσφορά από την προσωρινή ανάδοχο, αποκλείοντας έτσι από τη διαδικασία άλλες εταιρείες που είχαν εκδηλώσει ενδιαφέρον συμμετοχής, όπως προέκυψε από την ασκηθείσα προδικαστική προσφυγή.
Η απόφαση τονίζει την υποχρέωση των δασικών υπηρεσιών του ΥΠΕΝ να τηρούν τους κανόνες ανάθεσης των δημοσίων συμβάσεων που έχουν θεσπισθεί για την προστασία του δημοσίου συμφέροντος (ΕλΣυνΟλ 1306, 310, 180/2022, 1832, 505/2021, 2117, 1642/2020, ΕλΣυν 1137, 1056,517/2021).
Επισημαίνεται ότι με αναλυτική αναφορά τους ενώπιον της Επιτροπής Αναφορών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, 213 περιβαλλοντικές οργανώσεις, σωματεία και ενεργοί πολίτες έχουν ήδη καταγγείλει παραβιάσεις της νομοθεσίας στο πλαίσιο του προγράμματος Antinero, του οποίου τα έργα υλοποιούνται κυρίως με απευθείας αναθέσεις και έχουν επικριθεί ότι καταστρατηγούν την εφαρμοστέα νομοθεσία περί δημοσίων συμβάσεων και ανταγωνισμού μέσα από αδιαφανείς και μη νόμιμες διαδικασίες.
Οι ως άνω φορείς έχουν επίσης καταγγείλει την εν γένει υπαγωγή των συμβάσεων του Antinero στο ΤΑΙΠΕΔ, η οποία συντελέστηκε με το άρθρο 64 του ν. 5069/2023 (ΦΕΚ Α’ 193) και με την απόφαση ΥΠΕΝ/ΔΠΔ/21828/1642 (ΦΕΚ Β’ 1393/1.3.2024), αφού κατά τη νομολογία του Αρείου Πάγου και του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΑΠ 1453/2010, ΑΠ 207/2010, ΣτΕ 805/2016 κ.ά.) με την οποία η διοίκηση οφείλει να συμμορφώνεται (άρθ. 95 Συντ.), τα δάση και οι δασικές εκτάσεις γίνεται παγίως δεκτό ότι δεν ανήκουν στην ιδιωτική αλλά στη δημόσια κτήση του δημοσίου, ενώ αντιθέτως το ΤΑΙΠΕΔ σκοπό έχει την αξιοποίηση αποκλειστικά της ιδιωτικής περιουσίας του ελληνικού δημοσίου.
Τέλος, η απόφαση ΕλΣυν 1379/2024 κατέδειξε ότι τα έργα του προγράμματος Antinero αποσκοπούν σε μόνιμες, πάγιες και εκτεταμένες παρεμβάσεις στη φύση, στο πλαίσιο ευρύτερου και μακροπρόθεσμου σχεδιασμού, επομένως το σκεπτικό της επιβεβαιώνει πλήρως όσα έχουν δημόσια καταγγελθεί σχετικά με τον χαρακτήρα και τις δυσμενείς επιπτώσεις των έργων του Antinero στα δάση και στους οικοτόπους του δικτύου Natura, τα οποία υλοποιούνται ως κοινά δασοτεχνικά έργα με δασοτεχνικές μελέτες, ενώ θα έπρεπε για την έγκρισή τους να τηρείται η σύνθετη και αυστηρή αδειοδοτική νομοθεσία που προβλέπεται από το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (οδηγίες 92/43, 2001/42 κ.ά.) και την κείμενη νομοθεσία που έχει τεθεί για την ενσωμάτωσή του στην εθνική έννομη τάξη.
Σχόλια
Δημοσίευση σχολίου